Główny doradca trybunału UE twierdzi, że miliardy zostały nienależnie wypłacone Węgrom.

Bruksela pod ostrzałem po opinii czołowej doradczyni prawnej UE

Bruksela znów znalazła się pod intensywną obserwacją po tym, jak jedna z najważniejszych doradczyń prawnych Unii Europejskiej zakwestionowała decyzję finansową o ogromnym znaczeniu, dotyczącą Węgier.

Wybór Komisji Europejskiej, by odblokować wielomiliardowe środki dla Budapesztu, stał się przedmiotem poważnych wątpliwości. Sprawa na nowo rozpala pytania o to, czy UE rzeczywiście egzekwuje własne standardy praworządności.

Doradczyni TSUE podważa decyzję Komisji w sprawie wypłaty środków Węgrom

Rzecznik generalna Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Tamara Ćapeta, wezwała sędziów, by uchylili przełomową decyzję Komisji Europejskiej, która umożliwiła przekazanie Węgrom wcześniej zamrożonych funduszy.

Chodzi o około 10 miliardów euro, wstrzymanych z powodu obaw dotyczących korupcji i postępującego demontażu niezależności sądownictwa za rządów nacjonalistycznego premiera Viktora Orbána.

W swojej pisemnej opinii Ćapeta przekonuje, że Komisja działała pochopnie, uznając pod koniec 2023 roku, że Węgry spełniły wymagane warunki odblokowania tych środków.

Według doradczyni w momencie, gdy Komisja zdecydowała się uwolnić fundusze, Węgry w rzeczywistości nie wdrożyły jeszcze w pełni wymaganych reform sądownictwa.

Sprawa trafia teraz do oceny sędziów TSUE, którzy powinni wydać wyrok w ciągu najbliższych miesięcy. Choć nie są zobowiązani do przyjęcia stanowiska rzecznik generalnej, w większości przypadków tak właśnie postępują — co czyni tę opinię politycznie wybuchową zarówno w Brukseli, jak i w Budapeszcie.

Jak fundusze zostały zamrożone, a potem odblokowane

Korzenie konfliktu sięgają 2022 roku, kiedy Komisja po raz pierwszy sięgnęła po nowe narzędzia chroniące budżet UE przed ryzykiem związanym z praworządnością.

W obliczu doniesień o trwałej korupcji, presji na sędziów i ograniczaniu przestrzeni działania niezależnych instytucji na Węgrzech, Komisja zamroziła część funduszy spójności i odbudowy przeznaczonych dla tego kraju.

Rząd Orbána został poinformowany, że pieniądze pozostaną niedostępne do czasu opracowania i wdrożenia pakietu reform wzmacniających niezależność sądownictwa oraz poprawiających nadzór nad wydatkowaniem środków publicznych.

W 2023 roku Komisja ogłosiła, że Budapeszt poczynił wystarczające postępy, by uzasadnić częściowe odblokowanie pomocy. Ta decyzja otworzyła drogę do wypłaty około 10 miliardów euro z różnych programów unijnych.

Niedługo potem krytycy w Parlamencie Europejskim oskarżyli Komisję o „ustępstwo" wobec Orbána — i to tuż przed kluczowym szczytem, podczas którego europejscy przywódcy potrzebowali węgierskiego poparcia dla istotnego pakietu pomocy dla Ukrainy.

Parlament Europejski reaguje i wskazuje na „oczywiste błędy" w ocenie Komisji

Na początku 2024 roku Parlament Europejski podjął rzadki krok, jakim jest pozwanie Komisji do sądu. Posłowie zarzucili jej popełnienie „oczywistych błędów" podczas oceny węgierskich reform.

Europosłowie argumentowali, że istnieje niewiele dowodów na to, by zapowiedziane przez Budapeszt zmiany zostały rzeczywiście w pełni uchwalone, a przede wszystkim skutecznie wprowadzone w życie.

Działanie Parlamentu sugeruje, że uwolnienie funduszy było nie tylko przedwczesne, lecz mogło być też podyktowane względami politycznymi w szczególnie wrażliwym dla jedności europejskiej momencie — w kontekście wsparcia dla Ukrainy.

Opinia Ćapety w dużej mierze pokrywa się z tą krytyką. Zdaniem rzecznik generalnej Komisja:

• Nie oceniła należycie rzeczywistego stanu reform sądowniczych na Węgrzech
• Błędnie zastosowała własne warunki przy weryfikacji ich spełnienia
• Nie wyjaśniła w sposób przejrzysty, dlaczego uznała reformy za wystarczające
• Nie zachowała transparentności w wewnętrznym procesie decyzyjnym

Wniosek jest jednoznaczny: unijne pieniądze nie powinny trafiać do państwa członkowskiego dopóty, dopóki niezbędne zmiany legislacyjne nie zostaną nie tylko uchwalone, ale faktycznie wprowadzone w życie i działające w praktyce.

Co się stanie, jeśli TSUE przyzna rację doradczyni?

Jeśli Trybunał Sprawiedliwości przychyli się do stanowiska rzecznik generalnej i Parlamentu Europejskiego, decyzja Komisji o uwolnieniu środków może zostać unieważniona.

Nie oznacza to automatycznie, że Bruksela natychmiast zażąda od Węgier zwrotu każdego wypłaconego euro. Eksperci prawa wskazują, że najbardziej prawdopodobnym scenariuszem jest wyrównanie zakwestionowanych kwot poprzez pomniejszenie lub przekierowanie przyszłych płatności.

Niezależnie od wybranego mechanizmu finansowego, wyrok wyznaczy granicę swobody, jaką Komisja będzie dysponować przy nadzorowaniu naruszeń praworządności w jakimkolwiek państwie członkowskim — nie tylko na Węgrzech.

Węgry nadal pozbawione dostępu do innych funduszy europejskich

Nawet po częściowym odblokowaniu znaczna część unijnego finansowania przeznaczonego dla Węgier pozostaje zablokowana. Dotyczy to kwot związanych z oddzielnymi sporami o wolność akademicką, prawa osób LGBTQ+ oraz politykę azylową.

Orbán regularnie atakuje Brukselę, oskarżając Komisję o szantaż i ingerencję w wewnętrzne sprawy kraju.

Z kolei sam przekonuje, że Węgry są karane za realizowanie konserwatywnej agendy, skoncentrowanej na suwerenności narodowej, która stoi w sprzeczności z dominującymi w Europie Zachodniej poglądami liberalnymi.

Na razie impas jest kosztowny: miliardy euro pozostają poza zasięgiem Budapesztu, podczas gdy wysoka inflacja i rosnące koszty finansowania wywierają presję na węgierską gospodarkę.

Prawna konfrontacja z silnym ładunkiem politycznym między Brukselą a Budapesztem

Sprawa ta pojawia się w wyjątkowo newralgicznym momencie dla obu stron.

Dla UE odsłania napięcie między zasadami prawnymi a politycznym kompromisem. Przywódcy potrzebują głosu Orbána przy ważnych decyzjach dotyczących Ukrainy, sankcji i kolejnych rozszerzeń. Jednocześnie rośnie presja ze strony wyborców i europosłów, by Unia nie finansowała rządów oskarżanych o podkopywanie demokracji.

Dla Węgier spór toczy się w chwili, gdy Orbán mierzy się z najpoważniejszym wewnętrznym wyzwaniem w ciągu swoich 16 lat u władzy.

Jego centroprawicowy rywal Péter Magyar i jego ugrupowanie Tisza prowadzą w wielu sondażach przed zaplanowanymi na kwiecień wyborami. Magyar obiecuje przywrócenie praworządności, ograniczenie korupcji i naprawę relacji z instytucjami europejskimi.

Wynik tej batalii sądowej może wpisać się bezpośrednio w narrację wyborczą — albo wzmocni tezę Orbána o prześladowaniu przez UE, albo doda argumentów opozycji, że polityka premiera ma wysoki koszt ekonomiczny.

Co „warunkowość praworządności" oznacza w praktyce dla UE i Węgier

Spór opiera się na instrumencie zwanym mechanizmem warunkowości praworządności, który pozwala UE wstrzymywać fundusze w sytuacji, gdy instytucjonalne słabości państwa członkowskiego stwarzają ryzyko dla budżetu europejskiego.

Ryzyko takie może wynikać z ograniczonej niezależności sądownictwa, nieskutecznych organów antykorupcyjnych lub wywierania presji na prokuratorów badających nieprawidłowe wykorzystanie środków unijnych.

W praktyce procedura przebiega przez kilka etapów:

• Komisja identyfikuje problemy i wszczyna formalne postępowanie.
• Państwo członkowskie otrzymuje czas na zaproponowanie reform.
• Komisja ocenia, czy reformy są nie tylko obiecane, lecz faktycznie wdrożone i działające.
• Jeśli problemy się utrzymują, wypłaty mogą zostać zawieszone lub zmniejszone.

Opinia Ćapety skupia się właśnie na tym trzecim kroku: twierdzi, że Komisja potraktowała zmiany prawne istniejące jedynie „na papierze" jako reformy w pełni zrealizowane, bez weryfikacji ich codziennego funkcjonowania.

Dlaczego ta sprawa ma znaczenie wykraczające poza Węgry

Inne państwa członkowskie — od Polski po Słowację — uważnie śledzą rozwój wypadków. Mocny wyrok przeciwko Komisji byłby sygnałem, że Bruksela musi być szczególnie rygorystyczna przy potwierdzaniu reform i zatwierdzaniu wypłat.

Jednocześnie ostrzejsza linia orzecznicza trybunału może ograniczyć polityczną elastyczność. Jeśli sędziowie postawią poprzeczkę wysoko przy dowodzeniu rzeczywistych i działających reform, Komisja będzie miała mniej przestrzeni do zawierania kompromisów w napiętych negocjacjach.

To może być odbierane dwojako: obywatele zaniepokojeni korupcją i demontażem demokracji mogą widzieć w ściślejszym nadzorze wyraźną korzyść, podczas gdy krajowi przywódcy — zwłaszcza ci pod obserwacją — mogą interpretować tę zmianę jako przesunięcie władzy ze stolic do Brukseli i Luksemburga, gdzie znajduje się TSUE.

Dla przedsiębiorstw działających na Węgrzech sprawa ta przypomina, że dostęp do funduszy unijnych nie zależy wyłącznie od projektów gospodarczych, lecz również od gwarancji prawnych. Opóźnienia lub cięcia płatności mogą dotknąć inwestycji infrastrukturalnych, projektów badawczych i planów rozwoju regionalnego, które opierają się na wieloletnich strumieniach finansowania.

Gdyby wyrok trybunału zmusił Komisję do odzyskania części 10 miliardów euro, węgierskie władze mogłyby stanąć wobec poważnych trudności budżetowych — odkładając inicjatywy, zmieniając priorytety lub szukając alternatywnych źródeł finansowania w już i tak wymagającym otoczeniu gospodarczym.

Co więcej, sprawa ta może skłonić Komisję i państwa członkowskie do wzmocnienia sposobu, w jaki dokumentują i wykazują osiągnięte rezultaty. Wskaźniki efektywności, niezależne audyty oraz dowody rzeczywistego wdrożenia reform mogą nabrać większego znaczenia przed przyszłymi odblokowaniami — czyniąc proces bardziej przewidywalnym, ale też wolniejszym i bardziej wymagającym.